Un « État de Droit » pour le
Liban
Par Ibrahim Najjar
Professeur
émérite à la Faculté de droit de l’Université Saint Joseph de Beyrouth – Ancien
ministre de la justice (2008 – 2011) –
Avocat à la cour
Maintenant que le
gouvernement est formé, il est utile de poser la question de savoir que veut
dire un « Etat de Droit » ? Ce slogan est en effet brandi par de
nombreux leaders ; on nous promet une action à la mesure de nos espoirs.
Nous serions donc à la veille de redonner une crédibilité aux institutions. Les
choses sont dites. Les choses seraient donc faites.
Le débat n’est pas
clos, pourtant. Nous avons besoin de lignes de repère pour l’action de tous les
jours. Ils sont lointains les temps – immémoriaux - entre les années cinquante
et soixante-dix, où le Liban était encore la « Suisse » du Moyen
Orient., au cœur d’un monde arabe en réveil, où les déserts n’avaient pas
encore l’allure de Manhattan, ni les chameaux la rutilance des limousines.
Notre pays n’est
plus une démocratie de référence, ni un régime doté d’institutions exemplaires
Nous avons certes un secteur privé redoutablement performant ; il permet à
l’Etat de s’endetter et de survivre, depuis des décennies Pour répondre à
certaines questions cruciales, il faut soit un traité, soit un héro historique.
Nous en sommes loin ! Il faut donc un court inventaire (§ 1), mais
aussi quelques souhaits (§ 2), sans donner l’illusion de rechercher la
« république idéale » ! :
(§ 1) - Qu’est-ce
qu’un Etat de Droit ?
Principes
élémentaires
Il n’y a pas de société
sans règles de droit, convenues, arrêtées de commun accord. Ubi societas,
ibi jus.
Les fonctions de l’Etat
ont beaucoup évolué. L’Etat n’est pas seulement un organisme qui enregistre des
faits, conserve des procès-verbaux des évènements et des actes officiels. Sur
ce plan, le Liban perpétue sans problème les traditions administratives
ottomane et française.
Traditionnellement on
évoque deux options majeures, l’Etat gendarme, n’assurant que la
sécurité et l’ordre publique, d’une part, et l’Etat providence,
garantissant les besoins économiques et sociaux des citoyens, d’autre part.
Aujourd’hui, il faut ajouter l’obligation de toute gouvernance doit se
préoccuper de la souveraineté, d’abord, mais aussi de l’environnement, de
la culture, de la justice et de la croissance.
Les critères d’un Etat de
droit sont connus et font l’objet de communications quotidiennes. Mais c’est
la culture d’un Etat de droit qu’il faut surtout évoquer, l’intime
conviction du gouvernant comme du citoyen, que l’Etat est un ensemble de normes
consenties pour pouvoir organiser le « vivre ensemble ».
Les principes sont
inscrits dans nos textes, aux côtés des exigences de liberté de conscience,
d’opinion et d’association. Mais ces expressions sont devenues, comme un
facteur de nostalgie collective, de mémoire sclérosée.
Il est convenu que la
notion d’Etat de Droit, proposée par des constitutionnalistes éminents, reprise
par les anglo américains sous l’expression « rule of law »,
suppose l’abandon de l’idée selon laquelle « l’Etat c’est moi ». Ses
caractéristiques sont :
·
La primauté de la
règle de droit. Un droit dont la vocation est elle-même supérieure à l’idée
d’Etat. Une hiérarchie des normes, pour reprendre Kelsen (rechtsstaat) ;
·
Le principe de
légalité, qui implique que le pouvoir se soumette au Droit et aux règles qu’il
aurait créées, afin d’éviter l’arbitraire et l’abus de pouvoir
·
La séparation des
pouvoirs, afin que des contre-pouvoirs puissent permettre la critique et le
contrôle des institutions par les institutions elles-mêmes.
·
L’égalité de tous
devant les charges publiques
·
L’indépendance de la
justice, notamment par rapport à l’exécutif
Comment faire renaître à
la vie ces attributs de l’Etat de Droit ? Telle est donc la
question !
A - La constitution
doit être respectée
Pendant des périodes de
calme que le Liban a connues, notamment avant les évènements de 1973/5-1990, la
culture ambiante restait attachée aux grands principes, au respect de la loi,
de la hiérarchie des normes. L’interprétation de la constitution avait pour
référence les traités de droit constitutionnel, non la mauvaise foi politique
ou populiste.
Depuis la fin des années
80, mais surtout depuis 2005, les détournements et les violations de la
constitution ne se comptent plus. Que ce soit pour l’élection d’un président ou
pour la formation des gouvernements. De nombreuses situations révèlent que la
confusion dans l’interprétations des textes est devenue « ordinaire »,
sinon un « point de vue ». Parfois les hérésies furent légions :
on a « nommé » les députés, allongé la durée de deux sextennats
présidentiels (de 6 à 9 ans) pourtant déjà lestés par des voisins ombrageux.
Entre 1988 et 2019 les périodes où la vie publique s’est figée totalisent une
dizaine d’années, entre fermeture du Parlement, siège du Sérail, exigence d’une
élection et/ou la formation d’un tel cabinet envers et contre tout.
Mais le plus grave est que
les controverses ont illustré la vie quotidienne, sur des matières d’une
inégale importance mais qui ont empoisonné le climat politique :
Ainsi est-il vrai que le
plus doté en nombre de députés devrait primer ses concurrents pour être
président de la république ? Que veulent dire sur le plan constitutionnel des
concepts tels le « pouvoir fort », la « myssakieh » -
« myssak », en arabe, signifie pacte, donc a priori le pacte national
de 1943, du vivre ensemble, entre musulmans et non musulmans, entre unionistes
arabes et souverainistes et indépendantistes. Est-ce que la
« myssakieh » veut dire la parité entre chrétiens et musulmans ?
L’objectif est-il de pouvoir gouverner malgré et au-delà des accords de Taëf
consacrant la dévolution du pouvoir exécutif au conseil des ministres ?
Peut-on concocter des
« coutumes » présidentielles – alors que le Droit n’admet pas de
coutumes « contra legem » ? Y aurait-il vraiment une
règle nulle part écrite qui accorderait un nombre de ministres au Président
parce qu’il a perdu le pouvoir de contrôler le ministère et son droit de
vote ? Que faire de l’accord de Taëf qui a prévu que le pouvoir exécutif
appartient au gouvernement dans son entier, et que son ordre du jour dépend
d’abord du premier ministre ?
Les périodes ne se
comptent plus où la vie politique s’est figée en attendant un président désigné
par une formation armée parallèle ou le visa d’un pays. La formation des
gouvernements est bloquée puis subitement offerte sans que l’on sache pourquoi,
tout en invoquant un obscur « consensus régional ».
On amalgame
« désignation » du premier ministre par la chambre des députés
et « formation » du gouvernement en vertu de critères imposés au
premier ministre. Peut-on affirmer à la fois que ce dernier « forme »
le ministère mais ne choisit pas lui-même ses ministres, qu’on lui en
communique les noms - parfois tenus secrets jusqu’au dernier moment ? Peut-on
faire état avec éclat et fierté d’une démission antidatée signée à l’avance par
les ministres choisis par les partis, alors que la constitution impose un mode et
une majorité qualifiée (2/3 des ministres) pour leur révocation (article
69, 2° de la constitution) ? Peut-on lui imposer des délais pour former le
ministère sous peine de s’adresser à la chambre des députés pour menacer de
révocation le premier ministre désigné, alors que la constitution n’en prévoir
aucun.
Peut-on conclure des méga
contrats pour l’électrification de certaines régions, en période d’expédition
des affaires courantes ? Peut-on réunir le gouvernement démissionnaire pour
transmettre le projet de budget à la chambre parce que l’expédition des
affaires courantes s’éternise ?
Comment promulguer des
décrets ayant des incidences sur le budget à venir, sans le contreseing du
ministre des finances ? Pourquoi oublier, malgré les rappels du Conseil
Constitutionnel, que le budget de l’Etat ne peut être voté, déjà plus d’une
fois, sans que le quitus exigé par l’article 87 de la constitution soit accordé
par le Parlement ?
Quant aux décrets de
naturalisations de 1994 et de 2018, ils semblent être passés aux oubliettes, alors
qu’ils sont dénoncés, sans que l’on sache quelle en fut l’issue.
Un Etat est fort dans la
mesure où il bénéficie des appuis et de la confiance qui sont le prélude à
toute action d’envergure, à toute épuration. Pour qu’un Etat soit fort, il faut
que l’application de la constitution soit prévisible, que son interprétation
soit de bonne foi. Un « État de Droit » ne peut procéder uniquement
d’un ensemble de lois et règlements, il a aussi besoin d’une culture du respect
de l’esprit des lois, d’une vision globale du tissu socio communautaire du
Liban. Tout discours sur l’ « État de Droit » au Liban doit rechercher à
la fois la nécessité d’établir une règle de conduite minimale, sans qu’elle soit
l’antichambre de l’abstraction théorique qui nous rendrait étrangers à
nous-mêmes, à notre devenir.
B – Les fondements
du régime libanais
1 - Un régime vraiment
parlementaire.
Notre constitution est
formelle : notre régime est parlementaire. Le parlement qui doit contrôler
le gouvernement. Pour éviter la séparation des pouvoirs, on forme des
gouvernements-parlements, où les protagonistes ne se contrôlent pas eux-mêmes.
Le « tiers de blocage » joue, depuis 1990, au sein des gouvernements,
un rôle pernicieux. Créé pour éviter que les chrétiens élus par les voix
musulmanes soient ainsi dominés, ce « tiers » prévu à l’article 65 de
la constitution, fait office aujourd’hui d’instrument de domination de la
minorité au pouvoir. Ce faisant on dénature les effets de la « consociation »,
la « tawafokiah ». On veut utiliser le « tiers de
blocage » pour réintroduire les prérogatives du régime présidentiel,
abandonné depuis les accords de Taêf. On fait d’ailleurs tout pour rogner ici
et là, à l’effet d’augmenter les pouvoirs d’une présidence lestée par des
considérations populistes. Il faut y ajouter la confusion qui s’instille dans
notre vie publique en raison essentiellement à la loi électorale et à la
formation des gouvernements.
La loi électorale, votée
dans la précipitation, fut un « nègre blanc » ; mélange d’un
système majoritaire et d’une proportionnelle communautariste, elle hypothèque
la représentation populaire au profit des partis issus de la guerre. Plus grave
encore, cette loi n’a pas eu pour effet de permettre aux minorités et à la
« société civile » d’être représentée. Pis encore, la formation des
gouvernements semble avoir pour critère les résultats de cette consultation
électorale qui n’a pas permis aux meilleurs de l’emporter.
Pourtant, il faut distinguer le régime
parlementaire et la formation du gouvernement. Le Parlement ne peut servir
d’unité de mesure pour sa réplique au gouvernement. Celui-ci ne saurait être
une Parlement miniature. Le gouvernement, en régime parlementaire, doit obtenir
la confiance pour gouverner. Cette confiance est libre. Même s’il n’est pas
représenté au gouvernement par des membres issus de ses composantes, le
Parlement est libre d’accorder sa confiance. Or il est à craindre que la
bataille des tractations qui président à la formation des gouvernements, on
veuille, sous le couvert des impératifs de l’ « Union Nationale »,
consacrer les résultats des élections législatives par une paralysie du
gouvernement, en raison des contradictions qui le caractérisent.
La loi électorale actuelle
doit être modifiée dans un sens plus conforme à la vérité des institutions.
Rechercher la parité entre es musulmans et les non musulmans finit par étouffer
les uns et confondre les autres, en fonction de leur vassalité à l’étranger.
2 – Un Etat centralisé
Cette question interpelle
nos dirigeants : Certes, si le LIBAN est un Etat unitaire et centralisé,
une question préliminaire se pose, surtout si un pouvoir dit « fort »
est revendiqué : comment un Etat digne de ce nom peut exister sous
l’emprise et la coexistence avec un autre mini Etat, obéissant à des
considérations et des injonctions étrangères ? N’est-ce pas cela, entre
autre, la partition et l’abandon de souveraineté, voire l’occupation ? Ce
fut le cas également avec l’occupation palestinienne, puis syrienne. On dirait
que cela a donné des idées aux pays de la région : utiliser tantôt les
sunnites, tantôt les chiites pour s’implanter, au mépris de la légalité. Un
Etat fort, avec une armée aguerrie et redoutée, des finances saines et
prévisibles, un exercice éclairé et indépendant de la justice.
Nous avons été tentés,
parfois, par un Etat non centralisé ; je confesse qu’en 1975/6, l’attitude
de l’Islam sunnite de l’époque nous avait donné l’impression que le vivre
ensemble est totalement abandonné. Nous avions imaginé un Liban fédéral, avec
Beyrouth comme « ville ouverte », avec une armée en commun, pour
soutenir une politique étrangère commune. Notre désir était commandé par la
nécessité d’organiser la pluralité en préservant l’unité.
Nous avons vite déchanté ;
une telle démarche consistait à livrer le Liban aux milices et à abandonner une
partie de notre Liban historique, de notre patrimoine génétique, en quelque
sorte, à une Palestine de substitution, et à devenir la proie des appétits
étrangers et les vassaux dérisoires d’Israël ou de la Syrie. Nous avons donc
fortement insisté sur cette constatation dans le préambule de la
constitution : ni partition, ni fédération, ni confédération.
3 - LA PLURALITE
POUR L’UNITE
Nous avons ensuite inventé
la « consociation » à la libanaise. Mais là aussi, nous observons
chaque jour combien l’assentiment des contraires est générateur d’immobilisme.
Le Liban n’est pas le seul
pays de la région à connaître des problèmes démographiques. La Jordanie, les
Emirats, le Qatar, et d’autres encore, ont des populations composites, formées
d’un nombre d’étrangers supérieur à celui des autochtones. Pourtant, ils sont
rôdés à la nécessité de considérer ces étrangers comme un facteur économique
bénéfique, plutôt que comme un déséquilibre démographique. Cela est rendu
possible grâce au fait que la force publique reste exclusivement entre les
mains des dirigeants locaux. Au Liban, nos politiques n’ont jamais pu dépasser
le confessionnalisme pour créer les conditions pour une armée de 200.000
hommes, équipés et formés à la défense du Pays. Il en est résulté une
déficience originelle dans la crédibilité de la politique intérieure de l’Etat.
4 - Un Liban fondé
sur le « vivre ensemble ».
Or pour rétablir je ne
sais quelle parité de façade, entre le nombre des députés chrétiens et le
nombre de députés musulmans, on est tenté par le sectarisme communautaire, dont
le fameux projet de loi électorale « orthodoxe » n’est que
l’émanation, puis on défigure le système de la représentation populaire, dans
le but inavoué de comptabiliser des sièges, en supprimer toute audience en
dehors des partis. Des partis qui sont en réalité des vestiges des guerres
intérieures qui ont détruit le Pays.
Le Liban a longtemps vécu
dangereusement, pour des raisons diverses, chaque fois incontrôlables,
intérieures, extérieures, souvent liées, toujours poignantes. Comme si seule
une « dictature éclairée » pouvait, dans cette région
tourmentée, au confluent de toutes les contradictions et des « conflits de
nécessités », apporter une lumière paisible à notre pays.
Il est clair, bien sûr,
qu’un « État de Droit », suppose une population apaisée, un
gouvernement relativement stable, une culture avisée et authentique du « vivre
ensemble ». Mais l’inverse est vrai aussi. Un « État de Droit »
permettrait une pacification, un contrat social durables. À condition
d’organiser la pluralité communautaire et de tirer toutes les conséquences
légitimes du « droit à la différence », c’est-à-dire au respect de
l’autre. Cela reste possible, en dépit de tout, à deux conditions :
1ère –
Reconnaître l’existence d’un « temps de retard », d’un rythme
dans l’évolution des communautés et des cultures (du grec « rythmus »,
comme le signale Raymond Barthes, dans ses conférences au Collège de France sur
le « vivre ensemble »).
2ème – Achever
la « reconquête du fondamental historique et identitaire »
comme levier, ou étape transitoire, pour l’ouverture à l’universel, à l’autre.
Sans verser dans le nationalisme permanent, ni le populisme chrétien ou
islamiste.
Certains diront que le
confessionnalisme, le communautarisme ou le suivisme sont à repenser. Cela
paraît évident. Mais rien ne pourra se faire si un Etat de Droit n’est pas
enfin érigé, si des institutions solides et compétentes ne sont là pour
organiser et gérer la pluralité et les différences. Car il y a le poids de
l’Histoire et des lois en vigueur. Renverser le confessionnalisme n’est pas
encore à notre portée. Sauf à reconnaitre la nécessité d’une 19ème
communauté laïque, avec un statut personnel conséquent. Mais cela suppose déjà
l’édification, justement, d’un Etat de Droit, qui n’a pas peur de tirer les
conséquences de l’évolution récente.
Au cœur de ce dispositif,
de cette généreuse prise de conscience, il faut tendre vers un État digne de ce
nom, centralisé, non fédéral ou confédéral, reconnaissant aux
« régions » leurs nécessités économiques, éducationnelles, sociales,
leurs besoins de croissance et de déconcentration administrative. De manière à
éviter que les « forces centrifuges » de recherche des identités et
des spécificités, paralysent la nécessité d’un gouvernement fort, construit sur
des lois durables et une pratique quotidienne de la vie démocratique.
(§ 2) Une réforme
des institutions
A – Des gages pour
l’avenir immédiat
Il nous faut des
« hommes », des gouvernants « responsables » !
1 – « Il n’est
de richesse que d’hommes » d’Etat !
Les termes du débat sont largement
connus, depuis longtemps. Nous n’avons pas les leaders que nous méritons. Ni
Bourguiba, ni Atatürk pour établir la laïcité, ni Béchir Gémayel, ni De Gaule
pour construire un Etat. Ni Riad el Solh, ni Saeb Salam, ni Rafic Hariri pour
comprendre notre peur atavique de minoritaires. Fouad Chéhab avait jeté les
bases d’une Administration ; Camille Chamoun celles de l’ouverture au
Monde. Mais depuis, la plupart des chefs de files au pouvoir furent des
seigneurs de la guerre. Curieusement, rares sont les leaders formés à la
culture juridique ou aux sciences humaines. Le langage commun est celui de
l’adversité et des équilibres des forces. Certains leaders se font aider par
des juristes et des lettrés, mais souvent ces derniers sont plus utiles à
justifier et à créer des subterfuges qu’à montrer une quelconque objectivité ou
ingratitude.
Aucun programme politique
n’est proposé à l’électeur libanais, n’était-ce la surenchère identitaire,
populiste, confessionnelle et communautaire. Le suivisme et la porosité des
financements restent les clés de la grammaire politique libanaise. A tel point qu’on
relègue ce qui est désigné par « majorité silencieuse » au rang
négligeable de « cadets de l’opinion publique ». Il y a de moins en
moins des « hommes d’Etat », capables de s’élever au-dessus des
pâquerettes. Il faut sans doute ajouter que l’oubli et les évènements en
« montagnes russes » achèvent d’effacer ce qui parait parfois grave
ou décisif.
Tout se sait, rien ne se
fait. C’est ce qui explique l’éloignement d’une population avertie des cercles
du pouvoir, ainsi que la désaffection dans la participation électorale. C’est
cette inefficience qui bouche les horizons de notre jeunesse et les attriste au
point de ne pas croire à une possible résurrection de leur pays.
Pour construire un Etat,
il faut que le citoyen s’engage. Cet engagement appelle un nombre de
conditions. Je les appellerais volontiers des conditions de culture et une
culture de libertés.
2 - La culture
ouverte à l’universel :
Le système scolaire et
universitaire libanais n’a pas achevé sa croissance et reste éloigné d’un
minimum de cohérence. Si l’on exclut les missions et l’enseignement privé, les
établissements d’enseignement restent dans l’indigence, malgré les efforts déjà
apparents. Le Liban est de ce point de vue en « peau de
léopard » : ici et là, existent des tâches, des « oasis »
culturels et intellectuels. Mais c’est à l’étranger que se manifeste la
créativité des libanais. Cette « culture » doit tenir compte des
acquis de la science et des innovations technologiques, par conséquent d’une jeunesse
formée désormais à la digitalisation, à la rapidité foudroyante et à la
dissémination du savoir.
Mais cela suppose au moins
quelques connaissances. Au hasard des idées, je citerais ; les langues
étrangères, les analyses économiques, les créations artistiques et littéraires,
la musique, les arts plastiques. Aucune culture n’est possible avec la seule
manipulation technologique des instruments de la globalisation et de
l’infinitude que permet l’internet.
3 - Les libertés, la
Liberté :
Il n’y a pas de culture
sans libertés fondamentales. Etre libre est une culture ; un respect de la
différence et une confiance en soi que seule la connaissance peut offrir.
Une telle liberté est
synonyme de démocratie, de responsabilité, de recherche de l’universel, loin du
populisme identitaire. La constitution libanaise est éloquente sur la
préservation des libertés. Depuis longtemps, ces libertés se manifestent
notamment dans le domaine de la presse et des médias. Parfois avec excès. Les
réseaux sociaux sont venus alimenter cette propension à laisser éclater son
agressivité et son manque de civisme. Cela appelle une législation, en matière
de droit de la presse. Elle devrait régir aussi bien l’expression dans les
réseaux sociaux que les délits de presse.
4 - Des Institutions (Contrôle,
sanction, responsabilité, « accountability »).
Quelques mots simples
suffisent pour évoque l’abîme qui sépare le vécu et les idéaux de la
gouvernance : Responsabilité. « Accountability ».
Sanction. Contrôle !
Contrepouvoirs ! Pourquoi faut-il acquiescer, taire l’insoutenable violation continue des lois et de la constitution ?
Certains le pensent
sincèrement, parmi les jeunes surtout. Le Liban, dit-on, ne peut se relever des
abîmes de la politique politicienne. Cela était le cas aussi en 1982, à la
veille de l’élection de Béchir Gémayel ; ce fut aussi le cas à la fin des
années 80 et le retour de la paix avec les accords de Taef. Mes enfants,
aujourd’hui, ont peu d’espoir dans une résurrection du Liban.
Comment gouverner sans
responsabilité ? Peut-on violer la loi et la constitution, sans aucune
responsabilité parlementaire ou imputabilité ? Deux budgets viennent
d’être votés, avant que les quitus obligatoires, imposés par la constitution
comme préalable à toute loi de finances, soient votés ? Qui va contrôler
qui, si le gouvernement n’est qu’une réplique réduite du Parlement ?
Comment concevoir qu’une démocratie parlementaire puisse survivre sans
contre-pouvoirs ?
Comment oublier que les
Syriens ont fait voter deux fois la reconduction de deux mandats présidentiels,
parce que les présidents de l’époque convenaient à leurs desseins ?
On a coutume d’invoquer le
régime chéhabiste pour dire que l’Etat fut alors doté d’institutions, dépravées
par la suite, comme le Conseil de la Fonction Publique, l’Ecole Nationale
d’administration, les administrations de contrôle de l’activité de
l’Administration, etc… Cela est vrai dans une large mesure. Cela suppose une
séparation de la politique et de l’Administration.
B - Les réformes
urgentes : annoncer mais agir !
Une clarification des
ambiguïtés des termes de la constitution, notamment les rapports entre les
pouvoirs.
La politique de
défense : toutes les armes doivent être sous l’autorité de l’Etat, y
compris les décisions de la guerre et de la paix (article de la constitution
La révision de la loi
électorale doit en finir avec les pesanteurs miliciennes. Le système
majoritaire doit être dominant, avec un « zeste » de proportionnelle
(20%) dans toutes les circonscriptions électorales, sans distinction.
Une vraie réforme de la
justice, la modernisation des lois et l’informatisation des actes judiciaires,
doivent permettre la célérité et la transparence, en tout cas un meilleur
« doing business ». Une réunion ici ou là, même au palais
présidentiel ou ailleurs, pour motiver les magistrats sans les écouter et
donner suite à leurs doléances légitimes n’y suffira pas. La création de
plusieurs pôles financiers dans les mohafazats et la multiplication du nombre
de magistrats spécialement formés et aguerris constitue un préalable à toute
réforme. Il faut retrouver les jours heureux où les tribunaux fonctionnaient dans
la tradition de l’indépendance de la magistrature - et des dispositions de
l’article 20 de la constitution -, de la célérité et de la séparation des
pouvoirs. Les intrusions de la politique politicienne dans l’exercice du
pouvoir judiciaire doivent cesser et être dénoncées par une presse libre et la
critique efficace.
Il faut surtout encore et
encore une « culture de l’Etat de Droit », des hommes d’Etat pour que
les « plus belles choses n’aient pas le pire destin ». Car “Les
hommes nous doivent ce que nous imaginons qu’ils nous donneront ; leur remettre
cette dette” (Simone Weil)
