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Comment un président libanais traite avec le régime syrien? Avec le Président Michel SLEIMAN, le 20 juin 2018

LE DROIT DE REVOCATION

La Semaine Juridique Edition Générale n° 23, 4 Juin 2018,  633

Le droit de révocation . - Pour un lifting de circonstance

Libres propos par Ibrahim Najjar

professeur émérite à la faculté de droit et des sciences politiques de l'université Saint-Joseph de Beyrouth - avocat à la cour

Contrats et obligations

La révocation des actes juridiques est consacrée depuis longtemps, en particulier pour le mandat et la donation ; elle vient d'être formellement reçue par l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 pour les contrats en général. - Cet acte unilatéral est doté d'effets singuliers par rapport aux autres actes de nature voisine. - Il est utile d'en mettre en relief l'originalité, dès lors qu'il constitue l'exercice d'un droit, ainsi qu'une ébauche de son régime juridique

Sommaire

L'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, récemment ratifiée par la loi n° 2018-287 du 20 avril 2018, introduit de multiples réformes. S'il est encore tôt pour en mesurer l'ampleur et les conséquences, on peut affirmer que l'engagement et l'acte unilatéral de volonté y sont consacrés au nouvel article 1100-1 du Code civil : les « actes juridiques (...) peuvent être conventionnels ou unilatéraux » (Ord. n° 2016-131, art. 2 ; JCl. Civil Code, Art. 1101 et 1102, fasc. unique, par B. Petit et S. Rouxel). Il en était temps.

Cette reconnaissance ne va cependant pas plus loin que des allusions ; elle sous-entend que l'acte unilatéral est doté d'un régime opposé à celui du contrat. La loi n'évoque pas les différents actes unilatéraux. À titre de comparaison, dans les « contrats nommés », il suffit de définir à quel type appartient un acte pour que les dispositions législatives s'y appliquent, au moins de manière interprétative. Les contrats de vente, d'échange, de louage d'industrie, d'entreprise, de mandat, de bail à loyer ou de dépôt, une fois leur nature fixée, développent des effets semblables. C'est l'une des caractéristiques de la codification.

En fait, il est difficile de prévoir un régime juridique commun à tous les actes unilatéraux. La démission d'un dirigeant ou d'un salarié n'a pas les mêmes effets qu'une renonciation à succession, pour n'évoquer que des situations tirées de l'actualité jurisprudentielle. Nombre d'actes unilatéraux, dotés de la même nature juridique n'ont pas le même régime. De ce point de vue, l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 a innové a minima. Mais il semble qu'il était hasardeux d'aller plus loin. Plus problématiques, plus utiles surtout, les « pactes » et les « promesses » reçurent un traitement plus attentionné (C. civ., art. 1123 et s. nouv.).

Les actes unilatéraux sont légions. La question n'est plus posée de déterminer leur naturejuridique ; ces actes développent seuls et par eux-mêmes des effets de droit : option, démission, legs, renonciation, révocation, rétractation, mandat, constitution d'une société unipersonnelle, fondation, fiducie, acquiescement, ratification, etc. Reste à savoir dans quelle mesure l'unité de nature aboutit à une unité de régime.

Seuls certains actes unilatéraux sont catalogués, érigés en catégories juridiques. Parfois ils sont tellement vagues et protéiformes qu'ils s'avèrent rebelles à la classification. Parmi ces actes à régime défini, il faut citer la renonciation, l'option en général, le legs (abusivement appelé par son instrumentum, le testament), le mandat, etc...

L'ordonnance du 10 février 2016 consacre le droit de révocation à propos de la promesse unilatérale de contrat en mettant un point final aux controverses et décisions divergentes (« La révocation de la promesse pendant le temps laissé au bénéficiaire pour opter n'empêche pas la formation du contrat promis » : C. civ., art. 1124, al. 2) ; il en est de même de la stipulation pour autrui (« La révocation ne peut émaner du stipulant ou, après son décès, de ses héritiers (...) »  : C. civ., art. 1207, al. 1er. - « La révocation produit effet dès lors que le tiers bénéficiaire ou le promettant en a eu connaissance »  : C. civ., art. 1207, al. 3). Il faut en rapprocher le droit de rétractation consacré par la loi et qui permet à l'acheteur de bénéficier d'un droit de changer d'avis et de décision durant un délai de 10 jours (depuis la loi n° 2015-990 du 6 août 2015) après avoir été d'une semaine, sans justifier d'un motif.

La révocation (latin revocare, rappeler) est consacrée comme un acte unilatéral générant des effets de droit. Aurait-elle moins de « galons » théoriques que la « renonciation » ou « l'acquiescement » ou « l'option » ... qui sont largement étudiés ?

La question n'est certes pas d'un intérêt majeur sur le plan théorique. Mais elle reste intéressante si l'on veut trouver quelque cohérence au régime de l'acte unilatéral en général. Si la révocation d'un acte juridique laisse peu de doute sur sa nature juridique, son régime demeure flou car tous les actes unilatéraux n'ont nullement les mêmes effets. La renonciation à succession est rétroactive, la démission ne l'est pas ; la révocation d'un testament est immédiate, le repentir de l'auteur d'une oeuvre intellectuelle efface un engagement. Tantôt il est question d'un acte discrétionnaire, tantôt d'une indemnisation en cas de préjudice subi (J.-C. Saint Pau : JCl. Civil Code, Art. 9, Fasc. 10, n° 31 et les arrêts cités). De surcroît, on continue de comparer la révocation, la caducité, l'annulation et l'idée de sanction. Alors que la révocation est un acte, les autres situations sont des effets voulus ou non. La caducité d'une offre survient au décès de son auteur, ce n'est pas un acte juridique !

La révocation est donc un acte spécifique (1), doté d'un régime propre (2) ; elle mérite un « lifting » de circonstance.

1.  La révocation, acte unilatéral spécifique

À première vue, il est inutile d'insister : la révocabilité est de la nature de l'acte unilatéral, du moins, avant son acceptation ou avant qu'il sorte ses effets. Il faut cependant préciser : pour qu'un tel acte soit doté d'effets décisifs il doit être adossé à un droit, au pouvoir d'exiger quelque chose en vue de la satisfaction d'un intérêt légitime juridiquement protégé. On ne peut révoquer un acte juridique sans en avoir le droit. L'acte de révocation en est la manifestation spécifique.

A. -  Notion singulière

Toute révocation présente une certaine ambiguïté : elle est à la fois un acte causal et un effet. Dans les répertoires spécialisés, elle trouve une place aux côtés de la donation, du mandat, de l'offre de contrat, de la renonciation abdicative à succession, du legs (testament) ou de la promesse de vente. Mais aucun chapitre spécial n'y est consacré. Cela a été relevé à l'occasion de l'étude de la « caducité » des actes juridiques (Y. Buffelan-Lanore, Essai sur la notion de caducité des actes juridiques en droit civil, thèse, 1963. - R. Chaaban, La caducité des actes juridiques : LGDJ, 2005. - Comp. Y. Picod : Rép. civ. Dalloz, V° Nullité, 2016 - où il n'est pas fait mention de la « révocation » ni de la « révocabilité ». - Adde : M. Mekki, Intervention lors du colloque à l'Université de Tunis 8, le 11 déc. 2005, sur le thème du « Les sanctions en droit privé : état des lieux », Réflexions critiques sur le droit des nullités en droit privé des contrats, 2006). La caducité, également « officialisée » par l'article 2 de l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 (C. civ., art. 1186 nouv.), est liée à la « disparition » de l'un des « éléments essentiels » (C. civ., art. 1186, al. 1er) d'un contrat valablement formé, notamment en matière de « chaîne » de contrats dont l'un d'eux disparaît, alors qu'ils sont « indivisibles » et forment un « ensemble » (V. N. Dissaux : Rép. civ. Dalloz, V° Contrat. Formation, 2017, n° 259 et s.)

La révocation peut revêtir des modalités et des significations multiples (V. C. Champaud et D. Danet, Gérant de SARL. Révocabilité « ad nutum ». Justes motifs de révocation. Notion et portée : RTD com. 1992, p. 395) : amiable, brutale, fautive, intempestive, expresse, tacite, conventionnelle, judiciaire ; révocation d'une ordonnance, d'une mesure, d'une tolérance, d'un répit, etc... Il faut se faire une raison : presque toute situation juridique est susceptible de révocation, même lorsque la situation est dite irrévocable, comme dans la procuration stipulée irrévocable. Car la révocation est synonyme aussi de riposte ou de sanction décidée unilatéralement. Mais on révoque surtout un acte juridique, beaucoup moins un fait ou une situation matérielle concrète (mettre fin à une tolérance ou une occupation sans titre en vertu d'une mise en demeure, par exemple). Pour démolir une situation de fait, il faut généralement un fait opposé.

La révocation est utilisée pour les actes unilatéraux, même si l'acte révoqué est bilatéral ou contractuel (donation, mandat, legs...). Curieusement le mot de « révocation » décrit plutôt le résultat obtenu par l'acte unilatéral utilisé - la destruction d'une situation antérieure, qu'elle ait déjà ou non produit ses effets ! L'annulation n'est pas un acte unilatéral de volonté, mais aboutit aussi à détruire rétroactivement une situation ayant déjà ou non produit des effets.

Encore faut-il, évidemment que la situation révoquée soit propice à ce genre « d'actes de démolition ». Généralement, la révocation intervient pour arrêter un effet pour l'avenir, surtout si la situation révoquée était à exécution successive, d'une part, et si aucun ordre public le prohibe, d'autre part.

Même un mandat révoqué, qui sort pourtant des effets contractuels, est révocable par volonté unilatérale, s'il n'est pas stipulé irrévocable ou d'intérêt commun (V. I. Najjar, Mandat et irrévocabilité : D. 2003, p. 708, I).

B. -  Un droit véritable

Aucun acte ne peut avoir des effets de droit s'il n'est pas l'exercice d'un droit. Comme pour l'option, le droit d'action en justice et d'autres prérogatives, c'est un droit formateur, potestatif (I. Najjar, Le droit d'option : Contribution à l'étude du droit potestatif et de l'acte unilatéral, préf. P. Raynaud : LGDJ, 1967. - I. Najjar, La potestativité : RTD. civ. 2012, p. 601. - S. Valory, La potestativité dans les relations contractuelles, Avant-propos par I. Najjar, préf. J. Mestre : PUAM, 1999). C'est ce droit qui confère à la révocation un profil discrétionnaire, de liberté. Une révocation valable, c'est-à-dire autorisée ou reconnue par la loi, ne peut donc se voir sanctionnée, hormis des manoeuvres caractérisées ! C'est la manifestation d'un droit, d'un pouvoir juridiquement protégé.

2.  La révocation est dotée d'un régime propre

Une problématique théorique et pratique surgit, ainsi, au regard de la cohérence des effets d'un acte juridique unilatéral : ils ne sont pas toujours fonctions de sa seule nature juridique. Il en va de même de sa sanction. Cela est curieusement vérifiable pour la révocation des actes juridiques.

A. -  Révocation et sanction

La révocation d'un acte juridique suppose que celui-ci existe et qu'il est valable - même s'il n'est pas encore en cours d'effet, comme c'est le cas du testament, par hypothèse en latence. C'est déjà une différence majeure par rapport aux nullités, mais aussi une similitude par rapport à la caducité des actes.

Mais à la différence de la « caducité » et de ses effets « en cascades », règlementée à l'article 1186 nouveau du Code civil par l'ordonnance citée, et de la nullité(C. civ., art. 1178 et s.), la révocation n'est pas envisagée en tant que sanctioncontractuelle. Il en va de même de la rescision, de l'inexistence, de l'inopposabilité, de la résolution, de la résiliation. Comme la caducité, ces sanctions surviennent sans besoin d'un acte de volonté pour unilatérale pour la déclencher. D'ailleurs, ces sanctions ne sont pas fonctions de la seule révocation unilatérale.

La révocation n'est pas une sanction ; elle peut le devenir, en revêtir l'allure, prendre la forme d'une décision administrative eu égard à certaines circonstances (destituer un fonctionnaire... ou un dirigeant). Mais alors, on sera en droit d'en contrôler les raisons, afin d'éviter l'abus de pouvoir. Une décision de destitution n'est pas soumise au même régime que la révocation unilatérale.

Les effets de la révocation sont caractéristiques de sa nature unilatérale : ils sont décisifs et ne souffrent aucune opposition valable. Aucun obstacle juridique ne risque d'en stopper l'aboutissement. Au fond, la révocation n'est pas seulement un acte, mais la manifestation d'un droit potestatif ; elle n'a pas besoin d'une décision de justice ou d'un acte confirmatif pour la rendre efficace. La révocation unilatérale d'une convention n'est pas son inexécution ; celle-ci est un manquement aux obligations issues du contrat, par définition irrévocable.

On voit mal comment une volonté unilatérale peut révoquer valablement une convention ou un contrat ; mais cela reste possible si elle y est habilitée par la loi ou le contrat lui-même, comme dans un contrat unilatéral, la clause de dédit ou des cas de révocabilité légalement autorisée (donation, droit de repentir durant le délai de réflexion, etc.). Généralement, la révocation a pour objet une volonté ou un acte unilatéral : offre de contracter non circonstanciée, renonciation à succession, mandat simple, etc...

Les actes unilatéraux reconnus n'ont certes pas toujours les mêmes effets et ne sont pas toujours sanctionnés de la même manière, ni avec la même force. Certains interviennent comme une volonté de modifier une situation déjà existante n'ayant pas sorti ses effets, comme la révocation d'un testament. La révocation revêt néanmoins parfois l'allure d'une sanction (révoquer un mandat déjà en cours d'effet). Dans les deux cas, ses effets ne sont pas rétroactifs ; ils n'effacent pas des conséquences déjà acquises.

La révocation d'un acte (testament, renonciation à succession, procuration ou mandat...) sort ses effets lors de la décision et sa survenance ; elle laisse subsister les effets de l'acte révoqué (acte du mandataire). La rétroactivité n'est pas de son essence. Le testament, s'il est révoqué n'a pas encore sorti ses effets - qui attendent le décès du testateur. Les reconnaissances de dettes et autres déclarations de fait qui y seraient incluses peuvent demeurer en tant que faits juridiques : elles ne sont pas supprimées par la révocation, parce qu'elles ne sont pas révocables.

À la différence de la nullité, la caducité et la révocation supposent un acte valable à la base, dans sa formation.

B. -  Révocation et rétroactivité

La révocation n'efface pas des effets déjà acquis. C'est une différence majeure par rapport à la rétroactivité de la nullité - ou l'annulation - des actes juridiques. La nullité est en effet, par définition, rétroactive, par opposition à la « caducité » qui n'opère que par « sauts de puces » dans le temps, sans effacer ce qui a été exécuté. Il en va de même de la démission. Cette décision unilatérale n'intervient que pour l'avenir, en restant acquise ! Il résulte ainsi d'une décision rendue à propos de la démission d'un PDG que cette dernière « produit tous ses effets dès lors qu'elle a été portée à la connaissance de la société, elle ne nécessite aucune acceptation de la part de celle-ci et ne peut faire l'objet d'aucune rétractation » (sauf vice de consentement prouvé, évidemment). Donc même si l'assemblée générale de la société a été irrégulièrement convoquée, la démission est acquise. Les règles de forme ne font pas obstacle ici à une survie, alors même que l'acte antérieur est anéanti. Dans ces cas, la démission du PDG l'acte juridique annulé demeure ainsi « ineffaçable », malgré tout, en tant que faitjuridique (Cass. com. 8 juin 2017, n° 14-29.618, inédit : JurisData n° 2017-010952 ; RTD com. 2017, p. 618, obs. A. Lecourt ; RTD civ. 2017, p. 844, H. Barbier). Alors que pour le testament nul, rien n'y survit.

On ne révoque pas ce qui n'existe pas. Mais la révocation ne peut effacer ce qui a été déjà accompli ou exécuté. Même la révocation d'une renonciation à succession, valable et souhaitée par la loi afin que la qualité de successible soit consolidée, une fois révoquée, ne peut avoir d'autre effet rétroactif que celui qui s'attachait à la sortie du renonçant des rangs des successibles.

Comment comprendre cette différence dans les effets de l'anéantissement d'un acte unilatéral pour vice de forme ? Devrait-on rechercher la réponse du côté de la distinction entre la nullité caractérisée par la rétroactivité, et la révocation qui suppose qu'on efface un acte valable ?

La nullité en la forme d'un testament - conjonctif - emporte la nullité de tous les legs et dispositions qu'il contient. Nullité sans pitié ! Au point que si le testament est « réitéré » dans un testament postérieur valable, il faut y renouveler les dispositions annulées avec le premier. Pour accéder à une « existence légale », ces dernières doivent être reformulées en termes exprès. Il ne suffit pas de les évoquer ou d'y faire allusion, ni s'y référer sans en reprendre la teneur, même en connaissance de cause et par « volonté constante ». Pas de résurrection implicite pour l'acte nul.

Rarement la forme aura été aussi puissante. La lettre tue, donc ; l'esprit ne suffit guère. La paresse ou le manque d'envie de réécrire expressément ce qui a été déjà exprimé s'avérer fatal. Soit ! La confirmation doit intervenir en vertu d'un testament entièrement régulier en la forme (Cass. 1re civ., 31 mars 2016, n° 15-17.039 : JurisData n° 2016-005784).

Sanctions pour le futur ou l'avenir seulement ? Ce n'est pas toujours évident, même si c'est souvent assez vrai : le testament révoqué ne peut redonner vie à un testament antérieur en l'absence d'une volonté clairement exprimée (Cass. 1re civ.,, 17 mai 2017, n° 16-17.123 : JurisData n° 2017-009381) ! Cela n'est pas vérifiable dans d'autres actes unilatéraux, comme le mandat qui a déjà sorti une partie de ses effets.

L'étude de la révocation montre à quel point les actes unilatéraux sont similaires et multiples à la fois. Mais rien n'explique pourquoi une décision aussi musclée que la révocation reste en marge de la théorie juridique. Comme si elle attendait quelque lettre de créance. Ou une reconnaissance !

© LexisNexis SA

Avec sa majesté le roi FELIPE VI d'Espagne, recevant la COMMISSION INTERNATIONALE POUR L'ABOLITION DE LA PEINE DE MORT à Madrid, le 29 mai 2018

COMMISSION INTERNATIONALE CONTRE LA PEINE DE MORT

Madrid 2 octobre 2017

CHRONIQUES EN MARGE D'UN TRIBUNAL, par Joumana NAHAS

Ouvrage publié en novembre 2011, aux éditions de Librairie Antoine, Beyrouth, dont le lien est:

https://issuu.com/najjarlaw/docs/chroniques_en_marge_d_un_tribunal

COMMEMORATION DU QUATRE CENTIEME DU CHARISME ST VINCENT DE PAUL A ANTOURA

Béatitude éminentissime,

Excellence Révérend père nonce apostolique,
Révérend père visiteur provincial, Ziad HADDAD,

Révérend père supérieur, Semaan JAMIL

Excellences,

Mesdames, Messieurs,

Chers amis d’hier,

Chers amis d’aujourd’hui.

Le « quatre centième anniversaire du charisme vincentien », fondé pour la charité, est célébré cette année, dans le cadre de la « solennité Saint Joseph », avec la participation de plus de 82 anciens du collège.

Des anciens qui ont fréquenté cette belle église, toutes confessions confondues.

Ces anciens venaient de toutes parts ; ils n’ont rien oublié ; tout en préservant leur identité propre et leur culture, ils furent formés à la rigueur et la spiritualité universelle de l’héritage de Monsieur Vincent. Certains parmi eux ont participé activement à l’édification du LIBAN, à notre « vivre ensemble ». Ces anciens veulent aujourd’hui rendre hommage à la Congrégation et à sa mission. Une mission éminente, continue, dans l’ouverture et le partage des valeurs essentielles.

Il faut dire qu’avec l’âge, les crinières blanchissent, les joues se rident. Mais le cœur est jeune encore, et nous avons appris quelques vérités premières. Non seulement qu’il faut accepter l’autre tel qu’il est ; mais surtout que l’amour et la charité sont des fondements de la foi. Nous avons certes un « style tardif », pour reprendre une expression de du grand personnaliste que fut Roland BARTHES.

« Un style qui répond à l'avertissement du temps qui passe, au rappel d'une échéance ­fatidique, de moins en moins abstraite et lointaine – « Arrive un temps où les jours sont comptés, où commence un compte à rebours flou et cependant irréversible. » … : « le désir d'une Vita nuova, d'une mutation », d’une rupture.

Plus nous envisageons l’avenir, plus nous pensons au passé. Plus nous avons besoin d’aimer. Peu importe nos connaissances et nos lauriers. Nous avons besoin de côtoyer la charité si chère à Monsieur Vincent.

C’est à ce prix que nous pourrons peut-être encore nous réinventer.

Saint PAUL, personnage immense parmi les fondateurs de l’église, déjà évoqué ce matin, avait bien relevé cette fusion de l’amour et de la charité, dans sa première épitre aux Corinthiens

Il faut sans doute le paraphraser : « J’aurais beau parler toutes les langues des hommes et des anges, écrit-il, si je n’ai pas la charité, s’il me manque l’amour, je ne suis qu’un cuivre qui résonne, une cymbale retentissante ».

Laissez-moi redire, au nom de cette communauté de jeunes vieillards : rien pour nous ne vaut l’avenir, ce qu’il en reste ; sauf l’espoir et la foi. Je veux dire rien ne vaut l’amour, ni l’amitié qui nous unit encore. Grace à cette institution qui commémore son 400 ème anniversaire. Vous saurez le dire aux générations à venir.

Ne nous oubliez donc pas ; nous n’avons jamais pu oublier ces haut-lieux !

Merci Antoura. Merci Monsieur Vincent !



                                                              Le 19 mars 2017


Pour revoir la messe et entendre le mot ci dessus:

http://mtv.com.lb/Programs/Mass/Season_1/Videos/%D8%A7%D9%84%D9%82%D8%AF%D8%A7%D8%B3_%D8%A7%D9%84%D8%A7%D9%84%D9%87%D9%8A_%D9%84%D9%85%D9%86%D8%A7%D8%B3%D8%A8%D8%A9_%D8%B9%D9%8A%D8%AF_%D8%A7%D9%84%D9%82%D8%AF%D9%8A%D8%B3_%D9%8A%D9%88%D8%B3%D9%81_%D9%81%D9%8A_%D8%B9%D9%8A%D9%86%D8%B7%D9%88%D8%B1%D8%A9

LES GRANDS DEFIS DE L 'ADMINISTRATION PUBLIQUE AU LIBAN

                                                                      14 décembre 2016

Les grands défis actuels de la fonction publique

                   Conférence d’ouverture 

Séminaire International de l’« Observatoire de la fonction publique et de la bonne gouvernance »

Révérend père Recteur,

Excellences, Chers collègues,

Mesdames, Messieurs,

Toutes mes félicitations pour la création et le lancement de « l’Observatoire de la fonction publique et de la bonne gouvernance à L’Université Saint Joseph ». C’est de cette manière que notre Université s’implique dans l’évaluation et le progrès de la réflexion pour l’édification d’un Etat de droit. Le moment paraît bien opportun, sur le plan politique il en était grand temps.

Lorsque Madame Fadia KIWAN m’a proposé de prendre la parole sur ce thème de l’Administration et de la fonction publique, M. François FILLON n’avait pas encore dévoilé son intention de dégraisser la France de 500.000 fonctionnaires ! C’est dire l’actualité de la question.

La fonction publique est l’ossature, la cheville ouvrière de l’Administration étatique. Elle comporte les agents de l’Etat qui assurent la mise en œuvre des services publiques. Pour éviter les confusions entre « l’Administration publique » et la « fonction publique », celle-ci devrait être précisée : « La fonction publique, au sens strict, comprend l’ensemble des agents occupant les emplois permanents de l’État, des collectivités et des établissements publics. Parmi ces agents, tous ne sont pas fonctionnaires. En effet, le terme de fonctionnaire est polysémique. Dans le vocabulaire courant, il désigne toutes les personnes travaillant pour le secteur public. Il peut aussi comprendre tous les agents dont la rémunération est liée aux deniers publics. ».

La proximité de ces deux notions, fait donc que l’examen des grands défis de la fonction publique met en équation l’Administration, alors même qu’elles ne sont pas identiques. L’Administration est un concept plus vaste, plus impersonnel, plus sollicité par l’évolution. Le droit administratif, la responsabilité de l’Administration sont différents du statut des fonctionnaires. Pourtant cependant, on me permettra de passer d’une notion à l’autre, puisque le but de ce colloque est de veiller à la bonne gouvernance, vitales dans tous les cas de l’action étatique.

Au cours de l’une des premières leçons de droit administratif, il est répété aux étudiants que l’Etat est « mauvais commerçant », mauvais entrepreneur et mauvais gestionnaire ! Cette affirmation va à l’encontre de la nécessité du « service public », notamment à la française.

Sans une culture de l’Etat de droit, on ne peut construire des institutions, ni se doter des instruments de la fonction publique. La question de la fonction publique est intimement liée à des préoccupations voisines : les institutions et pouvoirs constitutionnels, la situation et la politique économique, le « vivre ensemble » de manière générale et une forte dose d’esprit citoyen, où la culture tout court reste un élément formateur.

Par ailleurs, il ne peut y avoir de stratégie pour les fonctions publiques sans croissance, sans représentation parlementaire crédible, ou sans une stratégie du développement. Il ne saurait y avoir de fonctionnaires publics dignes de confiance sans relèvement des moyens matériels et des salaires. A quoi servirait-il de prôner une culture de « grands commis de l’Etat » ou d’idéal de la « chose publique » et de « l’intérêt général » sans budget étatique, sans organismes de contrôle d’inspection ?

Le Liban n’est plus un modèle de « la fonction publique et de la bonne gouvernance ». Il fut un temps où la magistrature comptait dans ses rangs la fine fleur de nos juristes, où l’idéal républicain incitait à s’engager dans les forces armées, où l’Administration faisait autorité, où les impôts – déjà allégés – étaient plus ou moins perçus.

Depuis 1975, le désordre est établi ; la déliquescence s’est progressivement instillée dans les rangs des bénéficiaires de la manne étatique. Le clientélisme a envahi les services publics. Aujourd’hui, on veut distinguer entre ministères à vocation de « services publics » الوزارات الخدماتية et ceux qui sont abusivement dits régaliens السيادية. Cela intervient à un moment crucial, la formation d’un gouvernement, où les conflits d’intérêts (formellement prohibés par l’article 49 al. 2 de la Constitution) auraient dû pourtant faire obstacle à cette ruée vers l’or électoraliste et au populisme confessionnel.

Ce populisme rampant, envahissant, conquérant a plusieurs noms. Il ronge, déjà, les projets de lois électorales : la proportionnelle, si elle était générale et entière, si les circonscriptions électorales sont vastes, au-delà du « casa », risquerait, malgré ses possibles et éventuelles avancées, de renvoyer le choix des députés aux états-majors des partis - et leurs succédanés -, aux lieu et place des électeurs ; elle conduira à exclure les indépendants et autres familles politiques. A moins que ces derniers s’organisent, dans une sorte de « melting pot » électoraliste. C’est la « formule libanaise » qui risquerait d’en pâtir et se voir modifier durablement.

L’Etat improbable ne se dote pas plus d’une étude objective et de statistiques crédibles, d’un inventaire sérieux des besoins socio-économiques des populations et des couches miséreuses. Aucune stratégie du développement et de la croissance ne paraît être envisagée pour vaincre le chômage. Rien ne permet d’entrevoir l’avenir pour une vraie politique étatique pour gérer les différents problèmes migratoires qui sévissent autour de nous : deux millions, au moins, de déplacés et de réfugiés meublent notre paysage humanitaire.

Le contraste avec le secteur privé est immense.  A l’échelon national, Les succès ont pour nom la résilience des secteurs scolaires, universitaires, bancaires, hospitaliers, commerciaux, de la communication, de la presse et des médias, etc… pour ne pas évoquer l’immobilier ou le tourisme et la trépidante activité culturelle et artistique. Ces secteurs montrent que le Libanais est capable d’excellence. Chaque fois que le confessionnalisme et le clientélisme sont réduits ou contrôlés, les réussites paraissent brillantes, exceptionnelles. En soi, ce diagnostic est éloquent.

A l’échelon international, les réussites ne se comptent plus, même dans les domaines les plus pointus : les objets connectés, les start-up, la finance, la chirurgie et la médecine, la recherche, le commerce, l’industrie, les transports…

Le diagnostic est clair : L’Etat libanais est certes le « patron » de la fonction publique. Mais avec le temps, le Libanais s’est rendu à l’évidence : Les clivages communautaires, confessionnels, régionaux, politiques ont miné les rouages de l’Administration.

Dans la magistrature, il est difficile de nommer à des postes-clés un druze ou un grec catholique. Ces communautés y sont peu ou mal représentées. Dans les concours de la fonction publique, les jurys d’examens sont choisis selon des équilibres peu flatteurs. Les résultats des concours offrent des situations problématiques et complexes : les chrétiens en général, toutes confessions confondues, ne représentent que 25 à 28% des réussites. Les conseils des ministres ont beau accepté que les nominations retenues soient paritaires (50% pour les musulmans, 50% pour les chrétiens), des dilemmes cornéliens surgissent. C’est le cas notamment du recrutement des « Forces de Sécurité Intérieure », où les chrétiens retenus après concours, restent si minoritaires, qu’il est rarement procédé à la parité. Celle-ci est parfois remise à « plus tard ». Il faut bien que les besoins… « passent » !

L’Administration va mal. Il faut intervenir. C’est dire l’importance de ce colloque. C’est une problématique pour tous les pays ici représentés, mais surtout pour le Liban. Deux démarches paraissent évidentes : Il faut parer immédiatement aux mesures conjoncturelles (§1) et s’attaquer aux réformes structurelles (§2). Les mesures peuvent être partielles ou temporaires ; les réformes font appel à une conception moderne de l’Administration et des rouages de l’Etat. Il faut relever ces défis. Il faut que l’Etat existe.

Je ne suis pas versé dans les rouages de la fonction publique. Je peux seulement faire état de mon expérience de ministre de la justice. Pardonnez donc mon ignorance relative.

§ 1^{er -}  DES MESURES CONJONCTURELLES

          Même si la fonction publique est un domaine précis, partiel, de l’action étatique, il a besoin d’être inscrit dans le cadre de d’autres mesures urgentes. Celles-ci en forment tantôt le sous - jacent indispensable, comme les finances publiques (A), tantôt une intervention dans la conception même de l’action gouvernementale (B). Cette dernière mesure doit être mise en relief mieux encore que la première.

A – LES FINANCES PUBLIQUES

Il n’est pas imaginable qu’une Administration puisse exister sans une politique des finances publiques. Le recrutement des fonctionnaires compétents en dépend ; le Conseil de la fonction publique doit y veiller

1/ Le budget :

 Pour financer les projets d’utilité publique et les service étatiques, il faut un financement. Celui-ci doit tenir compte non seulement des aides et contributions des caisses arabes de développement et des dons consentis au Liban, mais aussi et surtout d’une politique libanaise des dépenses d’investissements. Il n’est plus normal que les finances libanaises demeurent dans les unités de soins intensifs et des assistance d’organes étrangers et internationaux

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Il est honteux, en outre, que le budget étatique ne soit pas voté par le Parlement, que le quitus ne soit pas délivré au gouvernement, que le fonctionnement de l’Etat ne puisse compter que sur les douzièmes provisoires, qui remontent au budget de 2005. A quoi cela sert-il de proclamer des déclarations de politique générale s’il n’est pas procédé à un ajustement et au contrôle des comptes publics ? Selon les dernières confidences recueillies, il semble néanmoins que le nouveau gouvernement soit enfin en mesure de régulariser les retards acculés, avec l’ouverture d’une session extraordinaire du Parlement, qui vient d’être signée par le Président de la République.

2/ La mise à niveau progressive des salaires :

Le contexte général revendicatif et le refus de relever le salaire minimum et la cherté de vie apparait comme une invitation à la concussion et au débauchage des fonctionnaires. La mise à niveau, pour éviter une forte inflation, pourrait être imaginée de manière progressive, par paliers et par préférence pour les charges où la pénibilité est avérée.

 B – L’ACTION ETATIQUE et LES CORPS CONSTITUES

Les défis de la fonction publique doivent tenir compte d’un facteur cardinal au Liban, le confessionnalisme. Cela peut cependant être surmonté dans certains cas : la fonction publique en général, d’une part, et la magistrature, d’autre part.

1/ La fonction publique : la méritocratie ennemie du confessionnalisme et du clientélisme :

Il est évident que le partage des fonctions publiques est actuellement soumis à pesanteurs confessionnelles pour ne pas dire féodales. C’est la raison pour laquelle tous les organismes qui contrôlent la fonction publique sont paralysés, plus ou moins durablement. Le mérite est l’ennemi de l’appartenance confessionnelle, parce que le mérite fait appel à la compétence non à l’identité régionale ou communautaire. Les exemples sur ce point sont innombrables, non seulement dans les services publics industriels et commerciaux, comme la Middle East, l’Electricité du Liban, le Casino du Liban, etc… Mais aussi dans les rouages les plus élémentaires de la fonction publique.

A ce titre une place privilégiée doit être accordée à ce qu’il est convenu d’appeler les « fonctions de première catégorie ».

Depuis les accords Taëf et la réforme constitutionnelle du 21 septembre 1990, la parité dans la fonction publique ne s’impose plus que pour les fonctionnaires de la première catégorie. Parmi ceux-ci, figurent les directeurs généraux des ministères, les présidents de la haute magistrature (Cour de cassation, Conseil d’Etat, Avocat général près de la cour de cassation), les présidents des organes de contrôle et d’inspection…

Pour nommer ces fonctionnaires de la première catégorie, le Conseil des ministres est seul compétent (art. 65, § 3 de la constitution) à la majorité qualifiée des 2/3 (art. 65, § 5, al. 2). Cette question est donc soumise à ce qu’il est convenu d’appeler la minorité de blocage الثلث المعطل. C’est un acte de gouvernement, de nature discrétionnaire, insusceptible d’abus ou de recours. Cette dernière qualification n’est pas toujours approuvée, notamment en raison d’une jurisprudence française du Conseil d’Etat – qui trouve application au LIBAN – en vertu de laquelle le bien-fondé de la décision peut être critiqué. Néanmoins, en présence d’un texte spécial dans la constitution libanaise, il est douteux qu’on puisse transposer la jurisprudence française.

Cela renvoie à des ententes politiques, à un consensus, à un partage, à un morcellement des intérêts en conflit.

En revanche, après haute lutte, les non-musulmans ont obtenu que la parité (50x50) soit supprimée dans toutes les fonctions qui ne font pas partie de la « 1^ère catégorie ».

C’est par ce biais que le clientélisme confessionnel prospère.

Parfois, il faut se rendre à l’évidence : on ne peut se conformer à la parité lorsque 75% des greffiers, par exemple, sont d’une seule confession.

Cela aggrave, bien entendu, la désaffection des autres confessions. Au point que des institutions communautaires (Labora) se font une tâche de veiller à inciter des non-musulmans à se qualifier pour participer aux concours de la fonction publique.

2/ La magistrature est un domaine central, dans la fonction publique au sens large.

Evidemment, on conteste parfois la qualification des juges comme étant des fonctionnaires. Mais comme ce sont des agents rétribués par l’Etat, qu’il soit permis d’en signaler leur cas, que je connais bien, pour les avoir aidés à doubler leurs salaires envers et contre tout. Il faut en effet doubler le nombre des magistrats, exécuter le projet de « Cité judiciaire » sur les 33000 mètres carrés autour du bâtiment actuel du Palais de justice de Beyrouth. Une amélioration du statut du magistrat permet de mieux considérer :

          1/ L’effectivité des décisions de justice ; elle doit permettre aux décisions de justice de trouver application dans tous les domaines, même ceux où la condamnation de l’Etat à payer des dommages intérêts et des indemnités d’expropriation.

    2/ L’efficacité du recours à la justice suppose que les tribunaux rendent la justice dans des délais raisonnablement courts. Les retards qui s’accumulent s’apparentent au dénis de justice.

§ 2 – LES REFORMES STRUCTURELLES

L’Administration publique semble être appelée à une nouvelle définition. Son rôle doit évoluer au Liban, pour tenir compte d’un impératif : elle doit être efficace sans être lourde. Le secteur public doit permettre non pas « plus d’Etat », mais un « mieux Etat ». Les évolutions du secteur privé en font désormais un acteur dominant dans la vie publique. Le développement de la communication, de l’informatisation et de la recherche constante de l’innovation va agir dans le sens d’une nouvelle « alphabétisation » des paramètres de l’intervention de l’Administration. Le rôle régulateur de l’Etat doit cesser de paraître comme un élément perturbateur des solutions : en ce sens la simplification et la régionalisation administratives paraissent les devoirs premiers d’un Etat qui se voudrait crédible. L’Etat doit être facilitateur, créateur d’innovations et de croissance. Il faut investir dans l’éducation, mais à condition qu’elle soit ouverte et pluridisciplinaire.

De telles réformes ne visent tantôt qu’à appliquer les dispositions législatives en vigueur – en ce sens ce ne sont pas vraiment des réformes textuelles mais un changement de l’esprit dans leur application (A) ; tantôt, elles supposent qu’on jette un regard nouveau sur la fonction publique (B) : les premières ont à peine besoin d’être rappelées ; les secondes appellent une vision d’un programme de gouvernement.

A - Pour une application responsable des obligations du fonctionnaire

Les fonctionnaires sont soumis à des obligations éthiques dans et hors l'exercice de leurs fonctions. Parmi elles, on peut citer notamment celles qui sont désormais de moins en moins observées au quotidien :

« Obligation de se consacrer à la fonction

Cette règle qui interdit en principe le cumul d'un emploi public et d'une autre activité (publique ou privée). Elle est consacrée par la jurisprudence du Conseil d’Etat français (arrêt, Caroillion de 1936 : il appartient « à l'administration de veiller à ce que les fonctionnaires s'acquittent correctement et intégralement de leurs fonctions et notamment ne se livrent pas à des opérations commerciales »), dans le but de « prévenir le risque de non-dévouement exclusif au service » selon la formule de Chapus. Cette jurisprudence, comme toutes celles du Conseil d’Etat français, s’applique au LIBAN. Sans compter qu’elle figure dans la loi libanaise, au même titre que les autres obligations suivantes.

« Obligation de désintéressement

L'obligation de désintéressement interdit aux fonctionnaires « la prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d'intérêts de nature à compromettre leur indépendance. », ce qui correspond à la prise illégale d'intérêt du 432-12 et 13 NCP. L'arrêt CE, 1996, Sté Lambda étend l'obligation à toutes les positions statutaires de la fonction publique.

« Les devoirs d'obéissance et de désobéissance

Le devoir d'obéissance ne suppose donc pas un suivisme aveugle. Cela rappelle beaucoup la jurisprudence des « baïonnettes intelligentes » dégagée par les travaux du tribunal de Nuremberg.

Le devoir d'obéissance s’impose lorsque l'ordre est manifestement illégal ou contraire à la conscience et aux obligations professionnelles.

L'arrêt du Conseil d'État du 10 novembre 1944, Langneur, précise l'étendue de ce "devoir de désobéissance", en indiquant que les deux conditions (ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public) doivent être remplies chacune pour que le fonctionnaire soit dans l'obligation de désobéir

« L'obligation de loyauté

Les juridictions internes (CE, 1935, Defrance : sanction d'une fonctionnaire de la Défense qui avait clamé que « le drapeau rouge abattra l'ignoble drapeau tricolore ») et la CEDH, (CEDH, 1995, Vogt c/ Allemagne) confirment un principe que le fonctionnaire puisse être révoqué dès lors qu'il ferait preuve par sa parole et ses actions de déloyauté envers les institutions démocratiques et républicaines. CE, 1957)

« L'obligation de réserve

Il s'agit d'une invention prétorienne (CE, 1935, Bouzanquet) encadrant la liberté d'expression des fonctionnaires en dehors du service. »

Au Liban, certains hauts fonctionnaires, voire des magistrats, aiment bien montrer, cigare au poing, qu’ils sont capables d’organiser des diners de grande ampleur sociale et de pavaner au volant de voitures de luxe. Ila été ajouté à cela leur attribution de plaques d’immatriculation personnalisées et à édition « limitée ».

Il faut ajouter à ce qui précède, une 'obligation de neutralité et de discrétion professionnelle

La sanction disciplinaire du non-respect des obligations doit enfin trouver application, au moins pour l’exemple.

B – Une remise en perspective de la fonction publique dans un programme de gouvernement.

1 - Un plan, une stratégie du développement

L’Administration en général doit être redéfinie pour répondre aux besoins de la modernité. Il faut un plan, encore une fois une stratégie du développement ; il en est temps !

Cette idée revient sur le devant de la scène avec la nomination d’un ministre d’Etat chargé de la planification, suite à une intervention télévisée applaudie par un député et ancien ministre[1]

Les besoins sécuritaires doivent certes meubler la toile de fond de l’action des ministères concernés. C’est une priorité absolue, elle peut induire la confiance et la sérénité. Primum vivere. !

Mais ceci dit, un nombre de lignes directrices doit être mis en relief :

1-   Aucune réforme digne de ce nom n’est envisageable sans un inventaire systématique des besoins socio-économiques du pays. On ne peut ignorer les couches miséreuses de la population et la nécessité d’y remédier. Il n’est pas normal d’ignorer pourquoi, où et comment des causes profondes et durables rongent le tissu social du pays. Les attentats contre l’armée libanaise à Tripoli (Tell et Bahssas) ont mis en évidence à quel point il était facile de recourir aux services de jeunes désœuvrés. Ces derniers font partie de familles nombreuses qui vivent à dix personnes à Bab el Tebbaneh, dans une chambre qui leur sert de maison, séparée d’une autre chambre-maison par un simple rideau. Pour 20/30 dollars vous pouviez louer les service d’un adolescent pour aller poser le cartable explosif à l’arrêt du bus des militaires. L’insécurité est à ce prix, parfois.

2-   Le secteur public ne doit pas être « lourd ». L’idée du « tout Etat » doit céder la place à un « mieux Etat ». L’interventionnisme d’antan doit céder la place aux actions pragmatiques. L’Etat doit être le régulateur des énergies et de la croissance, le facilitateur des innovations et des créativités, à l’exemple de la circulaire 331 de la Banque du Liban, non le perturbateur des actions du secteur privé et de la croissance. En ce sens, une politique monétaire et fiscale adaptée et souple peut attirer les investissements.

3-   L’informatisation doit être généralisée, dès lors qu’elle peut rendre l’Administration plus accessible, plus efficace, plus transparente, moins propice au trafic d’influences. J’avoue avoir eu du mal à obtenir de certains juges de s’y consacrer. En arrivant au ministère de la Justice en 2008, les juges n’avaient pas de compte email, ni de wifi ! L’informatisation des décisions de justice restait embryonnaire !

4-   La régionalisation aussi peut aider de manière fondamentale à la répartition des compétences et au rapprochement des services publics du citoyen.

C’est surtout, croyons – nous, l’éducation qui forme l’ossature des investissements de l’Etat. Mieux on est éduqué et instruit, plus on est citoyen. Le budget de l’éducation doit être multiplié par cinq. Ce serait le plus bel investissement du Liban.

2 - Une Ecole Nationale d’Administration chargée non seulement de la formation des grands commis de l’Etat, mais aussi de leur recrutement.

3 - Le défi du partenariat public privé

Il n’est plus possible à l’Etat de tout entreprendre ; il doit aider les entreprises privées à exécuter les projets d’intérêt général, en facilitant la perception des redevances et en définissant les priorités de l’action des services publics. Les projets de lois en souffrance doivent être sur ce plan adoptés par le Parlement.

4 – Le développement de la sous-traitance pour rendre plus efficace la politique

Pour faire état d’une expérience personnelle, j’évoquerais volontiers la décision prise de transférer au ministère de la justice la responsabilité des prisons libanaises. Lourde tâche. Comment faire pour que le ministère de la justice s’occupe de la sécurité des prisons ? Nous n’y avons ni FSI, ni armes et munitions ! Les juges ne sont pas des infirmiers ! Comment donner à manger aux prisonniers ? Les greffiers ne sont pas des traiteurs patentés ! Comment contrôler les livraisons d’eau dans des bouteilles à double fond, piégées pour contenir de la drogue ? Comment ouvrir les « manakichs » contenant chacune une cinquantaine de puces de cellulaire ? Il fallait décider de sous-traiter.

ORGANIZE, DEPUTIZE SUPERVISE ! C’est le seul moyen d’être efficace.

La modernisation et l’informatisation de l’Administration sont supposées jouer un rôle décisif pour rapprocher les services publics du citoyen et d’offrir un gage à la transparence des services publics. Avec leur régionalisation, ces derniers pourront être gérés de manière plus responsable.

5 - Le défi du savoir-faire consensuel, pour choisir la personne compétente à la place qu’il faut, au sein de chaque communauté.

Mesdames, Messieurs,

L’« Observatoire de la fonction publique » va fonctionner aujourd’hui. Un choix l’attend. Quelle priorité définir pour la fonction publique ? La compétence ? Le consensus ? Le vivre ensemble ? La real politik ? Comment peser sur l’évènement ? Par communiqué de presse ? Par action « vive » ? Les statistiques ? La tâche est délicate. Il ne faudra pas foncer tête baissée, ni se résigner à admettre l’insupportable ! Ni – ni ? Quelle finalité ?

Je crois personnellement que les faits vont plus vite que les idées. Que les hommes sont plus importants que les directives qu’on leur donne ; que l’action est la fille spontanée de l’éducation, de la culture, de la liberté.

Trouvons des hommes libres, nous aurons une fonction publique. Il n’est de « richesse que d’hommes », comme aimait à le répéter E. TEILHAC : « un homme en plus, c’est une bouche de plus ; mais un homme en plus, ce sont deux bras de plus ».

Il nous faut des bras, des « hommes de plus ». Il faut des « hommes » ! Je vous remercie !*

Ibrahim NAJJAR

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[1] M ; Nehmé TOHME, An Nahar, vendredi 29 décembre 2016, page 4, Tribune.

* L'essentiel de cette conférence est paru dans "L'Orient Le Jour" les 5, 9 et 10 janvier 2017