UN ETAT DE DROIT POUR LE LIBAN

    

Un « État de Droit » pour le Liban

Par Ibrahim Najjar

Professeur émérite à la Faculté de droit de l’Université Saint Joseph de Beyrouth – Ancien   ministre de la justice (2008 – 2011) – Avocat à la cour

Maintenant que le gouvernement est formé, il est utile de poser la question de savoir que veut dire un « Etat de Droit » ? Ce slogan est en effet brandi par de nombreux leaders ; on nous promet une action à la mesure de nos espoirs. Nous serions donc à la veille de redonner une crédibilité aux institutions. Les choses sont dites. Les choses seraient donc faites.

Le débat n’est pas clos, pourtant. Nous avons besoin de lignes de repère pour l’action de tous les jours. Ils sont lointains les temps – immémoriaux - entre les années cinquante et soixante-dix, où le Liban était encore la « Suisse » du Moyen Orient., au cœur d’un monde arabe en réveil, où les déserts n’avaient pas encore l’allure de Manhattan, ni les chameaux la rutilance des limousines.

Notre pays n’est plus une démocratie de référence, ni un régime doté d’institutions exemplaires Nous avons certes un secteur privé redoutablement performant ; il permet à l’Etat de s’endetter et de survivre, depuis des décennies Pour répondre à certaines questions cruciales, il faut soit un traité, soit un héro historique. Nous en sommes loin ! Il faut donc un court inventaire (§ 1), mais aussi quelques souhaits (§ 2), sans donner l’illusion de rechercher la « république idéale » ! :

(§ 1) - Qu’est-ce qu’un Etat de Droit ?

Principes élémentaires

Il n’y a pas de société sans règles de droit, convenues, arrêtées de commun accord. Ubi societas, ibi jus.

Les fonctions de l’Etat ont beaucoup évolué. L’Etat n’est pas seulement un organisme qui enregistre des faits, conserve des procès-verbaux des évènements et des actes officiels. Sur ce plan, le Liban perpétue sans problème les traditions administratives ottomane et française.

Traditionnellement on évoque deux options majeures, l’Etat gendarme, n’assurant que la sécurité et l’ordre publique, d’une part, et l’Etat providence, garantissant les besoins économiques et sociaux des citoyens, d’autre part. Aujourd’hui, il faut ajouter l’obligation de toute gouvernance doit se préoccuper de la souveraineté, d’abord, mais aussi de l’environnement, de la culture, de la justice et de la croissance.

Les critères d’un Etat de droit sont connus et font l’objet de communications quotidiennes. Mais c’est la culture d’un Etat de droit qu’il faut surtout évoquer, l’intime conviction du gouvernant comme du citoyen, que l’Etat est un ensemble de normes consenties pour pouvoir organiser le « vivre ensemble ».

Les principes sont inscrits dans nos textes, aux côtés des exigences de liberté de conscience, d’opinion et d’association. Mais ces expressions sont devenues, comme un facteur de nostalgie collective, de mémoire sclérosée.

Il est convenu que la notion d’Etat de Droit, proposée par des constitutionnalistes éminents, reprise par les anglo américains sous l’expression « rule of law », suppose l’abandon de l’idée selon laquelle « l’Etat c’est moi ». Ses caractéristiques sont :

·        La primauté de la règle de droit. Un droit dont la vocation est elle-même supérieure à l’idée d’Etat. Une hiérarchie des normes, pour reprendre Kelsen (rechtsstaat) ;

·        Le principe de légalité, qui implique que le pouvoir se soumette au Droit et aux règles qu’il aurait créées, afin d’éviter l’arbitraire et l’abus de pouvoir

·        La séparation des pouvoirs, afin que des contre-pouvoirs puissent permettre la critique et le contrôle des institutions par les institutions elles-mêmes.

·        L’égalité de tous devant les charges publiques

·        L’indépendance de la justice, notamment par rapport à l’exécutif

Comment faire renaître à la vie ces attributs de l’Etat de Droit ? Telle est donc la question !

A - La constitution doit être respectée

Pendant des périodes de calme que le Liban a connues, notamment avant les évènements de 1973/5-1990, la culture ambiante restait attachée aux grands principes, au respect de la loi, de la hiérarchie des normes. L’interprétation de la constitution avait pour référence les traités de droit constitutionnel, non la mauvaise foi politique ou populiste.

Depuis la fin des années 80, mais surtout depuis 2005, les détournements et les violations de la constitution ne se comptent plus. Que ce soit pour l’élection d’un président ou pour la formation des gouvernements. De nombreuses situations révèlent que la confusion dans l’interprétations des textes est devenue « ordinaire », sinon un « point de vue ». Parfois les hérésies furent légions : on a « nommé » les députés, allongé la durée de deux sextennats présidentiels (de 6 à 9 ans) pourtant déjà lestés par des voisins ombrageux. Entre 1988 et 2019 les périodes où la vie publique s’est figée totalisent une dizaine d’années, entre fermeture du Parlement, siège du Sérail, exigence d’une élection et/ou la formation d’un tel cabinet envers et contre tout.

Mais le plus grave est que les controverses ont illustré la vie quotidienne, sur des matières d’une inégale importance mais qui ont empoisonné le climat politique :

Ainsi est-il vrai que le plus doté en nombre de députés devrait primer ses concurrents pour être président de la république ? Que veulent dire sur le plan constitutionnel des concepts tels le « pouvoir fort », la « myssakieh » - « myssak », en arabe, signifie pacte, donc a priori le pacte national de 1943, du vivre ensemble, entre musulmans et non musulmans, entre unionistes arabes et souverainistes et indépendantistes. Est-ce que la « myssakieh » veut dire la parité entre chrétiens et musulmans ? L’objectif est-il de pouvoir gouverner malgré et au-delà des accords de Taëf consacrant la dévolution du pouvoir exécutif au conseil des ministres ?

Peut-on concocter des « coutumes » présidentielles – alors que le Droit n’admet pas de coutumes « contra legem » ? Y aurait-il vraiment une règle nulle part écrite qui accorderait un nombre de ministres au Président parce qu’il a perdu le pouvoir de contrôler le ministère et son droit de vote ? Que faire de l’accord de Taëf qui a prévu que le pouvoir exécutif appartient au gouvernement dans son entier, et que son ordre du jour dépend d’abord du premier ministre ?

Les périodes ne se comptent plus où la vie politique s’est figée en attendant un président désigné par une formation armée parallèle ou le visa d’un pays. La formation des gouvernements est bloquée puis subitement offerte sans que l’on sache pourquoi, tout en invoquant un obscur « consensus régional ».

On amalgame « désignation » du premier ministre par la chambre des députés et « formation » du gouvernement en vertu de critères imposés au premier ministre. Peut-on affirmer à la fois que ce dernier « forme » le ministère mais ne choisit pas lui-même ses ministres, qu’on lui en communique les noms - parfois tenus secrets jusqu’au dernier moment ? Peut-on faire état avec éclat et fierté d’une démission antidatée signée à l’avance par les ministres choisis par les partis, alors que la constitution impose un mode et une majorité qualifiée (2/3 des ministres) pour leur révocation (article 69, 2° de la constitution) ? Peut-on lui imposer des délais pour former le ministère sous peine de s’adresser à la chambre des députés pour menacer de révocation le premier ministre désigné, alors que la constitution n’en prévoir aucun.

Peut-on conclure des méga contrats pour l’électrification de certaines régions, en période d’expédition des affaires courantes ? Peut-on réunir le gouvernement démissionnaire pour transmettre le projet de budget à la chambre parce que l’expédition des affaires courantes s’éternise ?

Comment promulguer des décrets ayant des incidences sur le budget à venir, sans le contreseing du ministre des finances ? Pourquoi oublier, malgré les rappels du Conseil Constitutionnel, que le budget de l’Etat ne peut être voté, déjà plus d’une fois, sans que le quitus exigé par l’article 87 de la constitution soit accordé par le Parlement ?

Quant aux décrets de naturalisations de 1994 et de 2018, ils semblent être passés aux oubliettes, alors qu’ils sont dénoncés, sans que l’on sache quelle en fut l’issue.

Un Etat est fort dans la mesure où il bénéficie des appuis et de la confiance qui sont le prélude à toute action d’envergure, à toute épuration. Pour qu’un Etat soit fort, il faut que l’application de la constitution soit prévisible, que son interprétation soit de bonne foi. Un « État de Droit » ne peut procéder uniquement d’un ensemble de lois et règlements, il a aussi besoin d’une culture du respect de l’esprit des lois, d’une vision globale du tissu socio communautaire du Liban. Tout discours sur l’ « État de Droit » au Liban doit rechercher à la fois la nécessité d’établir une règle de conduite minimale, sans qu’elle soit l’antichambre de l’abstraction théorique qui nous rendrait étrangers à nous-mêmes, à notre devenir.

B – Les fondements du régime libanais

1 - Un régime vraiment parlementaire.

Notre constitution est formelle : notre régime est parlementaire. Le parlement qui doit contrôler le gouvernement. Pour éviter la séparation des pouvoirs, on forme des gouvernements-parlements, où les protagonistes ne se contrôlent pas eux-mêmes. Le « tiers de blocage » joue, depuis 1990, au sein des gouvernements, un rôle pernicieux. Créé pour éviter que les chrétiens élus par les voix musulmanes soient ainsi dominés, ce « tiers » prévu à l’article 65 de la constitution, fait office aujourd’hui d’instrument de domination de la minorité au pouvoir. Ce faisant on dénature les effets de la « consociation », la « tawafokiah ». On veut utiliser le « tiers de blocage » pour réintroduire les prérogatives du régime présidentiel, abandonné depuis les accords de Taêf. On fait d’ailleurs tout pour rogner ici et là, à l’effet d’augmenter les pouvoirs d’une présidence lestée par des considérations populistes. Il faut y ajouter la confusion qui s’instille dans notre vie publique en raison essentiellement à la loi électorale et à la formation des gouvernements.

La loi électorale, votée dans la précipitation, fut un « nègre blanc » ; mélange d’un système majoritaire et d’une proportionnelle communautariste, elle hypothèque la représentation populaire au profit des partis issus de la guerre. Plus grave encore, cette loi n’a pas eu pour effet de permettre aux minorités et à la « société civile » d’être représentée. Pis encore, la formation des gouvernements semble avoir pour critère les résultats de cette consultation électorale qui n’a pas permis aux meilleurs de l’emporter.

Pourtant, il faut distinguer le régime parlementaire et la formation du gouvernement. Le Parlement ne peut servir d’unité de mesure pour sa réplique au gouvernement. Celui-ci ne saurait être une Parlement miniature. Le gouvernement, en régime parlementaire, doit obtenir la confiance pour gouverner. Cette confiance est libre. Même s’il n’est pas représenté au gouvernement par des membres issus de ses composantes, le Parlement est libre d’accorder sa confiance. Or il est à craindre que la bataille des tractations qui président à la formation des gouvernements, on veuille, sous le couvert des impératifs de l’ « Union Nationale », consacrer les résultats des élections législatives par une paralysie du gouvernement, en raison des contradictions qui le caractérisent.

La loi électorale actuelle doit être modifiée dans un sens plus conforme à la vérité des institutions. Rechercher la parité entre es musulmans et les non musulmans finit par étouffer les uns et confondre les autres, en fonction de leur vassalité à l’étranger.

2 – Un Etat centralisé

Cette question interpelle nos dirigeants : Certes, si le LIBAN est un Etat unitaire et centralisé, une question préliminaire se pose, surtout si un pouvoir dit « fort » est revendiqué : comment un Etat digne de ce nom peut exister sous l’emprise et la coexistence avec un autre mini Etat, obéissant à des considérations et des injonctions étrangères ? N’est-ce pas cela, entre autre, la partition et l’abandon de souveraineté, voire l’occupation ? Ce fut le cas également avec l’occupation palestinienne, puis syrienne. On dirait que cela a donné des idées aux pays de la région : utiliser tantôt les sunnites, tantôt les chiites pour s’implanter, au mépris de la légalité. Un Etat fort, avec une armée aguerrie et redoutée, des finances saines et prévisibles, un exercice éclairé et indépendant de la justice.

Nous avons été tentés, parfois, par un Etat non centralisé ; je confesse qu’en 1975/6, l’attitude de l’Islam sunnite de l’époque nous avait donné l’impression que le vivre ensemble est totalement abandonné. Nous avions imaginé un Liban fédéral, avec Beyrouth comme « ville ouverte », avec une armée en commun, pour soutenir une politique étrangère commune. Notre désir était commandé par la nécessité d’organiser la pluralité en préservant l’unité.

Nous avons vite déchanté ; une telle démarche consistait à livrer le Liban aux milices et à abandonner une partie de notre Liban historique, de notre patrimoine génétique, en quelque sorte, à une Palestine de substitution, et à devenir la proie des appétits étrangers et les vassaux dérisoires d’Israël ou de la Syrie. Nous avons donc fortement insisté sur cette constatation dans le préambule de la constitution : ni partition, ni fédération, ni confédération.

3 - LA PLURALITE POUR L’UNITE

Nous avons ensuite inventé la « consociation » à la libanaise. Mais là aussi, nous observons chaque jour combien l’assentiment des contraires est générateur d’immobilisme.

Le Liban n’est pas le seul pays de la région à connaître des problèmes démographiques. La Jordanie, les Emirats, le Qatar, et d’autres encore, ont des populations composites, formées d’un nombre d’étrangers supérieur à celui des autochtones. Pourtant, ils sont rôdés à la nécessité de considérer ces étrangers comme un facteur économique bénéfique, plutôt que comme un déséquilibre démographique. Cela est rendu possible grâce au fait que la force publique reste exclusivement entre les mains des dirigeants locaux. Au Liban, nos politiques n’ont jamais pu dépasser le confessionnalisme pour créer les conditions pour une armée de 200.000 hommes, équipés et formés à la défense du Pays. Il en est résulté une déficience originelle dans la crédibilité de la politique intérieure de l’Etat.

4 - Un Liban fondé sur le « vivre ensemble ».

Or pour rétablir je ne sais quelle parité de façade, entre le nombre des députés chrétiens et le nombre de députés musulmans, on est tenté par le sectarisme communautaire, dont le fameux projet de loi électorale « orthodoxe » n’est que l’émanation, puis on défigure le système de la représentation populaire, dans le but inavoué de comptabiliser des sièges, en supprimer toute audience en dehors des partis. Des partis qui sont en réalité des vestiges des guerres intérieures qui ont détruit le Pays.

Le Liban a longtemps vécu dangereusement, pour des raisons diverses, chaque fois incontrôlables, intérieures, extérieures, souvent liées, toujours poignantes. Comme si seule une « dictature éclairée » pouvait, dans cette région tourmentée, au confluent de toutes les contradictions et des « conflits de nécessités », apporter une lumière paisible à notre pays.

Il est clair, bien sûr, qu’un « État de Droit », suppose une population apaisée, un gouvernement relativement stable, une culture avisée et authentique du « vivre ensemble ». Mais l’inverse est vrai aussi. Un « État de Droit » permettrait une pacification, un contrat social durables. À condition d’organiser la pluralité communautaire et de tirer toutes les conséquences légitimes du « droit à la différence », c’est-à-dire au respect de l’autre. Cela reste possible, en dépit de tout, à deux conditions :

1^ère – Reconnaître l’existence d’un « temps de retard », d’un rythme dans l’évolution des communautés et des cultures (du grec « rythmus », comme le signale Raymond Barthes, dans ses conférences au Collège de France sur le « vivre ensemble »).

2^ème – Achever la « reconquête du fondamental historique et identitaire » comme levier, ou étape transitoire, pour l’ouverture à l’universel, à l’autre. Sans verser dans le nationalisme permanent, ni le populisme chrétien ou islamiste.

Certains diront que le confessionnalisme, le communautarisme ou le suivisme sont à repenser. Cela paraît évident. Mais rien ne pourra se faire si un Etat de Droit n’est pas enfin érigé, si des institutions solides et compétentes ne sont là pour organiser et gérer la pluralité et les différences. Car il y a le poids de l’Histoire et des lois en vigueur. Renverser le confessionnalisme n’est pas encore à notre portée. Sauf à reconnaitre la nécessité d’une 19^ème communauté laïque, avec un statut personnel conséquent. Mais cela suppose déjà l’édification, justement, d’un Etat de Droit, qui n’a pas peur de tirer les conséquences de l’évolution récente.

Au cœur de ce dispositif, de cette généreuse prise de conscience, il faut tendre vers un État digne de ce nom, centralisé, non fédéral ou confédéral, reconnaissant aux « régions » leurs nécessités économiques, éducationnelles, sociales, leurs besoins de croissance et de déconcentration administrative. De manière à éviter que les « forces centrifuges » de recherche des identités et des spécificités, paralysent la nécessité d’un gouvernement fort, construit sur des lois durables et une pratique quotidienne de la vie démocratique.

(§ 2) Une réforme des institutions

A – Des gages pour l’avenir immédiat

Il nous faut des « hommes », des gouvernants « responsables » !

1 – « Il n’est de richesse que d’hommes » d’Etat !

Les termes du débat sont largement connus, depuis longtemps. Nous n’avons pas les leaders que nous méritons. Ni Bourguiba, ni Atatürk pour établir la laïcité, ni Béchir Gémayel, ni De Gaule pour construire un Etat. Ni Riad el Solh, ni Saeb Salam, ni Rafic Hariri pour comprendre notre peur atavique de minoritaires. Fouad Chéhab avait jeté les bases d’une Administration ; Camille Chamoun celles de l’ouverture au Monde. Mais depuis, la plupart des chefs de files au pouvoir furent des seigneurs de la guerre. Curieusement, rares sont les leaders formés à la culture juridique ou aux sciences humaines. Le langage commun est celui de l’adversité et des équilibres des forces. Certains leaders se font aider par des juristes et des lettrés, mais souvent ces derniers sont plus utiles à justifier et à créer des subterfuges qu’à montrer une quelconque objectivité ou ingratitude.

Aucun programme politique n’est proposé à l’électeur libanais, n’était-ce la surenchère identitaire, populiste, confessionnelle et communautaire. Le suivisme et la porosité des financements restent les clés de la grammaire politique libanaise. A tel point qu’on relègue ce qui est désigné par « majorité silencieuse » au rang négligeable de « cadets de l’opinion publique ». Il y a de moins en moins des « hommes d’Etat », capables de s’élever au-dessus des pâquerettes. Il faut sans doute ajouter que l’oubli et les évènements en « montagnes russes » achèvent d’effacer ce qui parait parfois grave ou décisif.

Tout se sait, rien ne se fait. C’est ce qui explique l’éloignement d’une population avertie des cercles du pouvoir, ainsi que la désaffection dans la participation électorale. C’est cette inefficience qui bouche les horizons de notre jeunesse et les attriste au point de ne pas croire à une possible résurrection de leur pays. 

Pour construire un Etat, il faut que le citoyen s’engage. Cet engagement appelle un nombre de conditions. Je les appellerais volontiers des conditions de culture et une culture de libertés.

2 - La culture ouverte à l’universel :

Le système scolaire et universitaire libanais n’a pas achevé sa croissance et reste éloigné d’un minimum de cohérence. Si l’on exclut les missions et l’enseignement privé, les établissements d’enseignement restent dans l’indigence, malgré les efforts déjà apparents. Le Liban est de ce point de vue en « peau de léopard » : ici et là, existent des tâches, des « oasis » culturels et intellectuels. Mais c’est à l’étranger que se manifeste la créativité des libanais. Cette « culture » doit tenir compte des acquis de la science et des innovations technologiques, par conséquent d’une jeunesse formée désormais à la digitalisation, à la rapidité foudroyante et à la dissémination du savoir.

Mais cela suppose au moins quelques connaissances. Au hasard des idées, je citerais ; les langues étrangères, les analyses économiques, les créations artistiques et littéraires, la musique, les arts plastiques. Aucune culture n’est possible avec la seule manipulation technologique des instruments de la globalisation et de l’infinitude que permet l’internet.

3 - Les libertés, la Liberté :

Il n’y a pas de culture sans libertés fondamentales. Etre libre est une culture ; un respect de la différence et une confiance en soi que seule la connaissance peut offrir.

Une telle liberté est synonyme de démocratie, de responsabilité, de recherche de l’universel, loin du populisme identitaire. La constitution libanaise est éloquente sur la préservation des libertés. Depuis longtemps, ces libertés se manifestent notamment dans le domaine de la presse et des médias. Parfois avec excès. Les réseaux sociaux sont venus alimenter cette propension à laisser éclater son agressivité et son manque de civisme. Cela appelle une législation, en matière de droit de la presse. Elle devrait régir aussi bien l’expression dans les réseaux sociaux que les délits de presse.

4 - Des Institutions (Contrôle, sanction, responsabilité, « accountability »).

Quelques mots simples suffisent pour évoque l’abîme qui sépare le vécu et les idéaux de la gouvernance : Responsabilité. « Accountability ». Sanction. Contrôle !  Contrepouvoirs ! Pourquoi faut-il acquiescer, taire l’insoutenable violation continue des lois et de la constitution ?

Certains le pensent sincèrement, parmi les jeunes surtout. Le Liban, dit-on, ne peut se relever des abîmes de la politique politicienne. Cela était le cas aussi en 1982, à la veille de l’élection de Béchir Gémayel ; ce fut aussi le cas à la fin des années 80 et le retour de la paix avec les accords de Taef. Mes enfants, aujourd’hui, ont peu d’espoir dans une résurrection du Liban.

Comment gouverner sans responsabilité ? Peut-on violer la loi et la constitution, sans aucune responsabilité parlementaire ou imputabilité ? Deux budgets viennent d’être votés, avant que les quitus obligatoires, imposés par la constitution comme préalable à toute loi de finances, soient votés ? Qui va contrôler qui, si le gouvernement n’est qu’une réplique réduite du Parlement ? Comment concevoir qu’une démocratie parlementaire puisse survivre sans contre-pouvoirs ?

Comment oublier que les Syriens ont fait voter deux fois la reconduction de deux mandats présidentiels, parce que les présidents de l’époque convenaient à leurs desseins ? 

On a coutume d’invoquer le régime chéhabiste pour dire que l’Etat fut alors doté d’institutions, dépravées par la suite, comme le Conseil de la Fonction Publique, l’Ecole Nationale d’administration, les administrations de contrôle de l’activité de l’Administration, etc… Cela est vrai dans une large mesure. Cela suppose une séparation de la politique et de l’Administration.

B - Les réformes urgentes : annoncer mais agir !

Une clarification des ambiguïtés des termes de la constitution, notamment les rapports entre les pouvoirs.

La politique de défense : toutes les armes doivent être sous l’autorité de l’Etat, y compris les décisions de la guerre et de la paix (article   de la constitution

La révision de la loi électorale doit en finir avec les pesanteurs miliciennes. Le système majoritaire doit être dominant, avec un « zeste » de proportionnelle (20%) dans toutes les circonscriptions électorales, sans distinction.

Une vraie réforme de la justice, la modernisation des lois et l’informatisation des actes judiciaires, doivent permettre la célérité et la transparence, en tout cas un meilleur « doing business ». Une réunion ici ou là, même au palais présidentiel ou ailleurs, pour motiver les magistrats sans les écouter et donner suite à leurs doléances légitimes n’y suffira pas. La création de plusieurs pôles financiers dans les mohafazats et la multiplication du nombre de magistrats spécialement formés et aguerris constitue un préalable à toute réforme. Il faut retrouver les jours heureux où les tribunaux fonctionnaient dans la tradition de l’indépendance de la magistrature - et des dispositions de l’article 20 de la constitution -, de la célérité et de la séparation des pouvoirs. Les intrusions de la politique politicienne dans l’exercice du pouvoir judiciaire doivent cesser et être dénoncées par une presse libre et la critique efficace.

Il faut surtout encore et encore une « culture de l’Etat de Droit », des hommes d’Etat pour que les « plus belles choses n’aient pas le pire destin ». Car “Les hommes nous doivent ce que nous imaginons qu’ils nous donneront ; leur remettre cette dette” (Simone Weil)